从目前来看，大多数县域平台公司资产盘子小，资产负债率高，市场化经营举步维艰，银行信贷还本付息无保障，还债资金主要依靠财政资金，大大增加了县域财政负担，严重影响了县域社会经济的发展，有的因平台隐性债务问题拖累地方财政，甚至会引发严重的财政债务危机。地方政府融资平台公司是市场经济发展的必然产物，它在我国城市基础设施建设过程中发挥了重要作用，为地方城镇化发展做出了历史贡献。随着2014年国办发43号文件发布及新《预算法》的实施，以地方政府信用支持，以政府投融资平台作为政府融资渠道的传统模式逐渐改变，对地方政府融资平台的发展产生了深远的影响。

进入“十四五”，新基建和双循环提出新的战略方向，平台公司的转型势在必行：地方政府融资平台应当从政府的“融资主体”转型发展为“政府投资公司”，转型后的国有公司应当成为乡村振兴和城镇建设的“助推器”，成为县域经济发展的“蓄水池”，为此，笔者进行了多方调研，结合自己工作实际，就县域平台公司的转型和发展，提出看法和对策如下：

一、县域平台公司面临的困难和问题

以湘中某县为例，现有公司17家，其中平台公司2家，虽然开展了平台转型工作，但转型并不彻底，效果并不理想，业务开展主要还是为政府提供服务，真正市场化经营业务占比较低，平台公司仍然承担着公益项目融资建设，而公益项目政府未按照市场化的规则付款，未厘清政企边界关系。平台公司在运转过程中接受政府指令，受到一定的行政干扰，难以形成适应市场化的经营管理能力，成为一个剥离政府职能的市场经营主体。

（一）目标定位不明确，转型升级缺乏顶层设计。

当前县域平台公司相当一部分还是基本按原有的老模式在运行，离市场化转型差距较大。由于平台公司转型职责定位不明确，转型的顶层设计缺位，资产盈利能力差，专业化经营人才匮乏，导致转型工作步履艰难。目前来看，县域平台公司市场化转型大部分还达不到政策要求的四个要件：（1）剥离政府融资职能；（2）存量政府隐性债务已妥善化解完毕；（3）建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度；（4）成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场经营主体。

（二）县域国有资产归集难，平台公司债务化解难度大。

县域的国有资产管理由于体制机制的原因，仍然有些地方未统一归集管理，且一些县域的国有资产分散在各个单位，而有的国有资产收入已纳入财政预算管理，变成了单位的预算收入，导致统一归集管理阻力重重，对平台公司转型的资产注入工作带来严重阻碍，也影响了平台公司隐性债务分类的置换。

（三）自我“造血”功能弱，持续经营困难重重。

目前，县域平台公司主要承担着政府性公益项目的融资、建设、管理和使用的职能，自营优质资产少，自我“造血”功能不足，造成县级平台公司的融资渠道非常狭窄。除少量项目可以依靠政策性银行贷款外，商业银行贷款项目几乎停滞。同时平台公司承担着大量公益性项目的建设工作，政府未市场化付费，导致自身运营能力薄弱，部分平台公司无还本付息的能力，造成了其自身资产负债率高，盈利能力缺乏，甚至正常运转都很困难的情况。

（四）运营机制不健全，缺乏现代企业法人治理制度。

县域平台公司因发展历程不一样，发展快的已经完成了资本原始积累，真正成了市场主体。而大多数平台都还是按旧模式运行，没有形成有效的优质资产。平台公司的产权、经营权、收益权脱节，导致平台公司运行效率低下，未能按市场经济发展的要求，建立健全规范的市场化的现代企业制度。平台公司行政色彩浓厚，存在重建设、轻经营、重形象、轻管理的现象，导致运行管理成本高、平台企业处于半休克状态。

（五）技术和管理人才缺乏，专业化水平不高。

县域平台公司内部员工身份相对复杂，既有行政编、事业编人员，也有聘用、劳务派遣等体制外人员，复杂的人员构成，人力资源管理较为复杂，导致管理成本上升，也较难承担转型后的工作负荷。随着政府融资平台公司市场化程度深化，对企业投融资项目工程管理、经营管理等高端专业人才的需求也更加迫切，当下平台公司主要管理人员由政府人员担任或者兼任，专业化管理水平不高。管理人员经营意识不强、经营理念缺失，专业能力不足，阻碍了平台公司市场化转型发展的步伐。

二、县域平台公司市场转型资源整合的路径

盘活存量资产，置换平台公司存量隐性债务，是平台转型能否成功的标志。需全面梳理县域经营性资产，对县域平台公司债务分类处置，将资产有序合规注入平台公司，不断优化资产属性，变资产为资本，使无效资产变有效资产，为国有公司增强发展实力。

（一）合理利用，分类处置，全面清查平台公司资产。

由县域财政、审计部门专门组成工作小组，对平台公司的资产进行清查核算，按照资产属性进行归类，形成资产和负债的内部清单，并将平台公司债务分为三类进行处置：一、对于存量的政府性债务，按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函（2016）88号）等有关规定，通过政府债券置换或财政预算兜底等方式妥善处置，今后，平台公司不再承担政府融资职能，不得再新增政府债务。二、对于公益性项目债务，工作组和有关单位要逐笔清理核实，按照原有与平台公司签订的合同协议约定，由政府履行配置资产，授予特许经营权、支付政府购买服务费、以及财政预算补贴资金等责任，对以内部文件、会议纪要等方式委托融资平台公司实施的公益性项目，要补签合同、协议，完善相关手续。三、对于经营性项目债务，由平台公司自行偿还，政府不承担偿还责任，财政、审计和有关单位要加强监管、监测融资平台公司资产负债率、带息负债比率、综合融资成本率等重要指标，要加强对平台公司债务监管，完善国资部门管理考核体系。

（二）把准政策，区别对待，灵活运用资产注入方式。

1、政府及各事业单位等所属存量资产注入。对于县域经营性资产如门面可直接注入平台公司；对于公益性经营性资产如殡仪馆，政府可以通过划拨的方式注入平台公司；对于市政公司、建筑公司等政府可以购买，完成后注入平台公司。

2、黑土矿、砂石开采权等矿产类资源的注入。该类资产通过招拍挂或政府注入的方式，将矿产品开采权及砂石经营权划转至平台公司，充实平台公司的资产和业务，为平台公司持续融资运营打下牢固的基础。

3、其他各类特许经营权注入。根据县域城市建设和乡村振兴的需要，可以划转或授权一些特许经营权到平台公司，交由平台公司运营发展，如：①城市道路临停泊位特许经营权注入。可以解决“停车难”，也提升了城市品质和管理水平。②农村土地承包经营权的运营注入。由平台公司统一管理土地经营权流转，通过转租、分包、委托经营、代为经营等方式获得业务收入。③供应链业务资源的注入。一是与第三方机构合作，建设物流中心，开展仓储贸易；二是与建筑企业合作；三是与园区企业开展供应链贸易合作，为企业赚取稳定收益；四是为标准化厂房园区提供服务，打造集中运营服务平台，集成园区运营各项服务终端；五是收购产业公司、收购产业链相关公司；六是股权投资或并购上市公司。七是注入或授权经营市政、水务、燃气等市政项目。

三、县域平台公司转型的具体举措

坚持在党的统一领导下，遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分离，坚持市场导向，坚持稳妥推进，以市场化运作、实体化发展、规范化管理、多元经营为导向，转变为高效市场化经营的国有资本运营公司。通过整合资源要素，盘活存量资产，健全治理结构，增强经营管理职能，将平台公司转型为规范化、市场化的现代国有企业。

（一）强化县域顶层设计，明确转型定位。

1、设立组织领导机构，建立常态工作机制。成立县域平台公司市场化转型工作领导小组，建立以政府为主导，财政牵头，发改等部门支持的市场化转型工作协调机制，统筹跨部门的资产、资质、资源有效整合和配置，及时解决转型发展中遇到的突出问题，切实推进工作部署落实，形成强大的合力，确保市场化转型工作各个环节顺利衔接、有序推进。

2、划分平台转型类别，对公司分类决策。明确界定县域融资平台类别，将平台公司划分三类，一是“公益类”；二是“实体类”；三是“商业类”。对只承担公益性项目融资任务，主要依靠财政性资金偿还债务的公益类公司按照法定程序以清理撤销；对兼有政府社会融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”公司，通过兼并重组，整合归类同类企业等方式，转型为公益类国有企业；对按市场化方式承担一定政府融资职能的“商业类”公司，剥离政府融资职能，充实划拨资产支持做大做强公司 。

3、出台平台顶层设计制度，加快重组平台公司。明确发展模式，按照“集团化、多元化、实体化、专业化、市场化”的改革方向，以县域原有平台为主要整合主体，将区域范围内的国有资产、公共资源、特许权利和人力资源进行全面重组，并划分多种主营业板块，建成若干高效“1+N”结构的政府投资集团化国有公司。明确业务发展方向，明确划分“城市运营业务”主要对应县域城区市场化运作，投资发展城市供水、供气、房地产开发、公共交通、广告位租赁、停车场物业、酒店服务、土地综合开发整理等经营性项目。明确划分“产业服务业务”主要对应县域园区市场运作，资产运营，提供标厂租售，污水处理等有有偿服务，通过股权投资、产业基金参与投资。明确划分“城镇安居开发业务”，经营县域城镇范围区棚户区、城中村改造，安居工程建设及房地产开发，对接政策性融资渠道。明确划分“乡村振兴开发业务”，主要对应县域景区，市场化运作景区及乡村资产资源，专注文旅开发，投资发展研学旅行，农业产业化，商贸物流、农业产业园及其他乡村振兴相关产业。

（二）成立县域资产管理公司，承接公司存量债务。

为了解除县域平台公司的负债压力，需设立县域资产管理公司，统一归集平台存量隐性债务，利于转型的国有公司降低负债，增强市场化融资能力，支持转型后加快发展。有关部门对原融资平台公司已形成的政府性债务进行清理剥离后，由政府委托资产管理公司统一管理、统一还本付息。对已经注入资产进行置换了的政府存量债务，由平台公司与信贷部门达成三方协议，委托资产管理公司还本付息，可以起到优化财务报表，提升资产质量，确保平台公司市场化转型后轻装上阵，实现公司的持续健康发展。

（三）设立县域产业和建设发展基金，用活金融工具。

要通过县域产业基金，引导基金的设立、引导政府资金和社会资本共同参与城市建设和乡村振兴，要积极利用股权投资拓展产业布局，放大增量，适时布局小额贷款等金融业务，以产促融，以融兴产，实现产融结合的良性发展模式。创新融资方式拓宽市场融资渠道，改变以银行贷款为主的传统融资模式，大力推进市场化直接融资，建立城市基础设施建设股权基金、乡村产业基金，发行企业债券，加快金融创新步伐，为县域的国有企业融资提供服务。

（四）完善县域法人治理制度，打造专业化运营团队。

县域平台公司转型后，要改革创新企业机制，完善法人治理结构。实行董事会领导下的总经理负责制，建立“政企分开，产权明晰、层级简明、资本充裕、资产优良、管理规范、风险可控”的现代企业管理制度。国有企业集团要根据不同项目，组建专业化的下属公司，形成集团内的组织运行体系。不断健全完善公司各项制度、改革薪酬分配制度和绩效考核办法，强化激励机制和竞争机制，构建起科学、规范、严密、高效的组织运行和经营管理制度，提高现代化管理水平。加强员工培训提升员工素质，优化人才结构，发挥人才作用，形成国有企业的人才优势，为国有公司可持续发展，提供智力支持和团队保障。

（五）出台县域人才流动和绩效考核制度，完善运营机制。

完善组织体系建设以及薪酬绩效制度的制定，选好人、用好人、育好人、留好人，推动国有企业的发展。根据转型的需要，县域要及时出台县属国有企业管理人员的管理相关规定，不断加强国有企业高管和中层骨干的管理考核工作，进一步完善属国有企业薪酬考核制度，建立健全管理和考核体系，畅通县域国有企业人员之间，企业管理人员与党政机关及事业单位领导干部之间的交流互动，让国有企业管理人能上能下，能出能进，从政策上解决国有企业管理人员的后顾之忧。

总之，平台公司转型发展，是监管政策转向的必然结果。同时，随着乡村振兴战略的实施，县域平台转型又迎来了战略契机，如何做好平台公司转型顶层设计和中长期规划，事关县域经济健康持续发展的大局，也是领导者必须面临的新课题。归根到底，县域平台公司只有将规范化、市场化的现代企业构建好之后，其融资行为才会得到市场的认可，也只有那些真正剥离了政府融资职能且独立面向市场的地方政府国有公司，才是一个合格的市场化融资主体，才能在市场化的道路上发展壮大。

（作者/袁志伟 系民进新化工委副主委、新化县蚩尤建设公司常务副经理）